Мнение судьи Конституционного Суда Российской Федерации К.В.Арановского
В Telegram каналах обсуждают особое мнение судьи Конституционного суда РФ Арановского. Вот этот текст прочитайте обязательно.
1. Конституционный Суд Российской Федерации правильно дисквалифицировал положения статьи 191 Закона Российской Федерации «О средствах массовой информации» ввиду дефектов, посягающих на принципы правового государства и равноправия, право на надлежащий закон. Между тем для вывода об их неконституционности достаточно того, что по делу не установлены и не доказаны приемлемые конституционные основания предусмотренных ими ограничений прав человека и гражданина в отношении российских граждан, состоящих также в иностранном гражданстве, если граждане эти учреждают и (или) участвуют в уставном капитале средства массовой информации, осуществляющего вещание. Ограничения эти во всяком случае задевают право каждого на свободное использование своих имущества и способностей в экономической деятельности, право собственности и другие права на имущество (часть 1 статьи 34, части 1 и 2 статьи 35, Конституции Российской Федерации), права участника корпорации, как они гарантированы абзацами вторым - шестым пункта 1 статьи 65 ГК Российской Федерации. Свободу мысли и слова, информации и право на судебную защиту, гарантированные каждому статьями 29 и 46 Конституции Российской Федерации, эти ограничения также затрагивают.
Не исключая в принципе установления для иностранных граждан и организаций дополнительных условий ведения предпринимательства, в том числе ограничений участия в хозяйственных обществах, Конституционный Суд Российской Федерации заметил в Определении от 5 июля 2011 года № 924-О-О, что такие ограничения во всяком случае должны быть конституционно обоснованными.
2. В деле нет доказательств того, что поименованные правоограничения обоснованы целями защиты конституционно значимых ценностей (объектов), а это делает их неоправданными в самих основаниях безотносительно даже к тому, насколько определенно и качественно они изложены в законе и пропорциональны ли они чему-нибудь.
Сокращение в объеме и содержании прав и свобод человека и гражданина, ограничение возможностей приобрести их, сохранить, использовать и получить по ним защиту - все это должно отвечать условиям части 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации, согласно которой ограничить федеральным законом права и свободы можно в той лишь мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.
Правомерные ограничения прав и свобод имеют охранительный смысл и предназначены именно для защиты конституционных ценностей (объектов), так что даже положительную пользу за счет ограничения прав получать нельзя хотя бы потому, что «полезнее» прав человека ничего не может быть в российском конституционном правопорядке, где они имеют высшую ценность. Им нельзя предпочесть иное благо, публичный интерес во влиятельных настроениях и намерениях властей. Даже в пользу высокой гражданственности и культуры нельзя принудительно сократить, скажем, свободу вещания «русского шансона», и придется потерпеть даже токсически высокие дозы задушевности в образе удалого урки с горькой судьбою и мамой, что ждет напрасно, в бытописательных и духоподъемных изводах лесоповально-воровской и народно-пролетарской правды. В таких отправлениях свобода высказывания тоже пользуется конституционной защитой - не потому, что с нею произносят лишь верные мысли и правильные слова, а потому, что без нее нет конституционного строя и гражданина. Если позволить властям определять содержание развлекательного, просветительского, иного вещания или круг допущенных к этому лиц с правом удалять из него «сомнительных», например, иностранцев и бипатридов, то появится цензура, контроль над умами и мнениями вопреки предписаниям и запретам статьи 29 Конституции Российской Федерации.
3. Защита конституционных ценностей возможна как таковая лишь в паре с опасностью, т.е. в упреждение угроз и рисков на перспективу либо в ретроактивном исполнении - в ответ на причиняемый или причиненный вред, который нужно снизить, пресечь, возместить, может быть, с наказанием виновных. Следовательно, угрозу охраняемым ценностям и нужно выяснять в первую очередь.
Если угроза и опасность не самоочевидны, их нужно установить и доказать в конституционном судопроизводстве, причем в реально существующих опасностях, в действительных источниках риска. Иначе ограничения прав и свобод, не обусловленные целями и потребностями соответствующей защиты, изначально выйдут за допустимые конституционные рамки.
Сторона, принявшая оспариваемый законодательный акт, получила в заседании по делу вопрос с предложением сообщить общеизвестные факты или известные ей неочевидные обстоятельства, которые бы доказывали реальное существование угроз конституционным ценностям, в защиту которых установлены правоограничения. От Г осударственной Думы Федерального Собрания ничего по этому поводу не сообщили.
Представитель Совета Федерации, отвечая на тот же вопрос, просил приобщить к материалам дела справку (информацию) о практике применения Федерального закона от 14 октября 2014 года № 305-ФЗ «О внесении изменений в Закон Российской Федерации «О средствах массовой информации», поступившую за № 3.1-47/4709 4 декабря 2017 года от
Комитета по конституционному законодательству и государственному строительству в Совет Палаты. Из нее следует, что за три года после принятия закона № 305-ФЗ (2 года после его вступления в силу) с российского медийного рынка в тысячах случаев ушли или сократили участие в капиталах и редакциях СМИ финские, голландские, немецкие, британские и другие участники; свои медийные активы гламурно-развлекательного, музыкального, делового, просветительского профиля они продали российским лицам (гражданам, из которых едва ли все были налоговыми резидентами, и юридическим лицам с узнаваемыми, как правило, иностранными наименованиями); часть СМИ перестала существовать.
Информация эта доказывает лишь то, что доступ к медийной свободе реально был ограничен и что ограничения сократили круг пользователей корпоративными в том числе правами; что под них попала такая категория субъектов, которую, судя по материалам дела, никто доказательно не уличил в коллективном и опасном противоправном поведении. Информация Совета Федерации характеризует бывших и уцелевших иностранных участников российских СМИ, скорее, как образцово -законопослушную категорию субъектов, которые практически без нарушений исполнили в срок российский закон, несмотря на его резкое с ним несогласие многих интересантов.
Материалы законодательных работ (пояснительная записка к проекту № 305-ФЗ) лаконичны и, возможно, подразумевают некие угрозы, но выражают по этому поводу лишь влиятельное мнение и не доказывают реальной опасности конституционным ценностям.
Доктрина информационной безопасности Российской Федерации не могла участвовать в обосновании спорных правоограничений, поскольку утверждена была двумя годами позже принятого законодательного решения (Указ Президента Российской Федерации от 5 декабря 2016 года № 646). К тому же в ней ничто не предрешает специального вывода об угрозе российскому вещанию от иностранного участия, включая участие в нем бипатридов.
Остается заключить, что в материалах дела нет уверенных доказательств соответствующих угроз и, следовательно, не установлены конституционные основания оспариваемых правоограничений. Их, может быть, где-то и можно найти, но Конституционный Суд не обязан заменять сторону в обосновании спорного законодательного решения.
4. Предположим, однако, в порядке презумпции, что законодательная власть, верная конституционным свободам, вправе использовать дискрецию в оценке обстоятельств, а это позволяет ей полагаться на свои опасения и определять риски на опережение, т.е. несколько раньше, чем они себя выкажут в чем-то вполне доказуемом. У демократической власти нельзя отнять право решать, что учесть среди угроз, чем пренебречь в рисках и в чем ошибиться, пусть даже с издержками, которые тоже нужно допустить, поскольку без них не бывает конституционного народовластия и они сопровождают электоральные, законодательные, экономические, финансовые, управленческие и прочие решения.
Но, во-первых, если опасения среди властей и граждан так настоятельны, что без их реализации и жертв не обойтись, то ради этого не обязательно задевать именно права и свободы. Есть оборона, международная обстановка, силовые ведомства, пропаганда и еще многое, где можно действовать рискованно, грозно, расточительно и неэффективно, но без вторжения в конституционные свободы. Властям это чревато просто электоральными потерями среди избирателей, которые к тому же, с вероятностью, многое простят, зато такие решения не попадут под спор в конституционном правосудии. Во-вторых, если все же правоограничениям быть, то предполагаемые и не вполне очевидные поначалу угрозы должны объективно себя доказать хотя бы впоследствии. Иначе остается лишь констатировать законодательную ошибку, которая должна быть исправлена.
Законодательные решения, которые приводят к изъятиям в правах, мало обосновать лишь опасениями, - эти эмоциональные состояния можно уважать с тем, однако, что никто не обязан в них участвовать и тем более получать на их основании ограничения в правах. Даже если фобию или панику переживают искренне, то при всем к ним сочувствии сами по себе эти настроения не создают целей защиты конституционных ценностей в том значении, в каком это позволяло бы ограничивать права и свободы. Права и свободы человека и гражданина стали бы беззащитными, если бы часть 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации позволяла трактовать как охранительную цель одно лишь субъективное намерение, мотивированное беспокойным предчувствием, которое несложно распознать или присочинить по любому случаю.
Объективная угроза и реальная опасность конституционно охраняемым ценностям - это необходимое условие в обосновании правоограничений. Действительность рисков или реальность причиняемого вреда должна быть доказана, когда правоограничения поставлены под сомнение в конституционном судопроизводстве. И чтобы доказывание стало возможным, ее для начала нужно хотя бы назвать, а этого в деле не было, и остается лишь гадать, в каких признаках предполагаемая угроза существует.
5. Не может быть признаком угрозы конституционно значимым ценностям само по себе иностранное происхождение лиц, капиталов, идей и т.п. Кого-то такое присутствие, разумеется, беспокоит, и с какими-то настроениями трудно его примирить, но в конституционном правопорядке этого рода мотивы не могут быть основанием законодательных решений, особенно с правоограничительным эффектом. Многонациональный народ Российской Федерации принимал свою Конституцию, сознавая себя частью мирового сообщества, как это следует из ее Преамбулы.
Участие в этом сообществе невозможно без противоречий, конфликтов и прочих издержек, как и во внутренней национальной жизни. Так, аналитик Brookings Institution Дж. Шапиро акцентирует «единство западного лагеря» и «трансатлантическую солидарность», которая «всякий раз инстинктивно усиливается, когда Россия становится агрессивной» (http://www.lefigaro.fr/international/2014/06/02/01003-20140602ARTFIG00371-obama-en-europe-entre-la-grande-histoire-et-l-ukraine.php-obama-en-europe-entre-la-grande-histoire-et-l-ukraine.php), а британский публицист Эдвард Лукаш рассуждает о военной миссии в сдерживании России на Востоке Европы (https://www.thetimes.co.uk/article/russia-stands-to-gain-most-from-nato-row-t6pq633mbgain-most-from-nato-row-t6pq633mb). Но не бывает стран, о которых отзывались бы лишь благосклонно и не говорили бы ничего беспокойного и неприязненного, особенно когда государство так влиятельно. Это, однако, не основание и даже не повод считать чужеродной международную среду, в которой только и возможна жизнь конституционной нации цивилизованных людей. Ведь и в самом государстве далеко не всегда все складывается хорошо, и случается, что собственные власти приносят вред, соизмеримый с бедствиями войны, как, например, насильственная коллективизация, когда в мирное время за 1932-1933 годы погибло от голода около 7 миллионов человек. Вменяя эти деяния советской власти, Государственная Дума Федерального Собрания не призывает, однако, граждан отгородиться от властей и не иметь с ними дела; она не отрицает национальную государственность в принятом ею Заявлении «Памяти жертв голода 30-х годов на территории СССР» (постановление от 2 апреля 2008 года № 262-5 ГД).
В изоляции от мира с недоверием ко всему иностранному многонациональный народ Российской Федерации лишил бы смысла свои же стремления обеспечить благополучие и процветание России из ответственности за свою Родину перед нынешним и будущими поколениями, как он обещал в Преамбуле Конституции. Благополучие России связано с ее интеграцией и участием в международном экономическом сотрудничестве при соблюдении, защите прав человека и создании условий их реализации, что следует из Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 9 июля 2012 года № 17-П. Конституционный Суд Российской Федерации утверждает, что Россия «не мыслит себя вне мирового сообщества» и, например, иностранное финансирование некоммерческих организаций «не ставит под сомнение их лояльность государству», а иное противоречило бы конституционному режиму поддержания доверия и положениям части первой статьи 21 Конституции Российской Федерации, которая обязывает государство охранять достоинство личности и не позволяет его умалять; что даже статус «организации, выполняющей функции иностранного агента, не предполагает негативной оценки» или «отрицательного отношения к осуществляемой ею политической деятельности» и «не может восприниматься как проявление недоверия или желания их дискредитировать»; что иностранный вид на жительство не умаляет гражданина в правах и не дает оснований отказать ему в праве быть членом избирательной (территориальной) комиссии (постановления от 8 апреля 2014 года № 10-П и от 22 июня 2010 года № 14-П). Ксенофобия - старый и стойкий рефлекс, который, однако, скорее вводит в заблуждение, чем ориентирует в реальных рисках. С ним легко поверить, например, в План Даллеса, который сочинили свои же писатели, или в Сионские протоколы, чтобы всего потом бояться и во всем винить иностранцев.
В российском конституционном строе такую мотивацию нельзя класть в основание законодательных решений, а потому остается необходимым обосновать установленные законом правоограничения действительными целями защиты конституционных ценностей, которым угрожают реальные и доказуемые опасности.
